Artikel
Das Förderungssystem in der Landwirtschaft nach dem EU-Beitritt
Über die Wirksamkeit der verschiedenen Förderungsinstrumente der EU
30. September 1996 - Gerhard Hovorka
Für die Landwirtschaft und die Agrarpolitik in Österreich brachte der EU-Beitritt mit 1. Jänner 1995 – anders als das ein Jahr davor in Kraft getretene Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) – einschneidende Veränderungen. Im EU-Beitrittsvertrag wurde – entsprechend dem Binnenmarktkonzept der EU – eine sofortige Marktöffnung für den Agrarbereich und die Übernahme der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) festgeschrieben. Der Freiraum für eine eigenständige Agrarpolitik in Österreich wurde durch den EU-Beitritt stark eingeschränkt. Die Marktordnungspolitik wird auf EU-Ebene entschieden und auch die Rahmenbedingungen der Agrarstrukturpolitik werden auf EU-Ebene festgelegt.
Den verschiedensten Formen von Direktzahlungen kommt nach dem EU-Beitritt Österreichs eine Schlüsselrolle in der Agrarpolitik zu. Sie stellen zukünftig einen entscheidenden Faktor für die Einkommens- und Existenzsicherung in der Landwirtschaft dar. Die gestiegene Bedeutung von Direktzahlungen als agrar- und regionalpolitisches Instrument entspricht dem internationalen Trend (siehe GATT-Uruguay-Runde, OECD, EU-Agrarreform). Direktzahlungen werden als einkommenspolitische Alternative zur bisher dominanten Preispolitik grundsätzlich sowohl von kritischen WissenschaftlerInnen als auch von mainstreamigen WohlfahrtsökonomInnen positiv gesehen. Ihre konkrete Ausgestaltung entscheidet allerdings darüber, inwiefern sie gesellschaftlich formulierten Zielen wie sozialer und regionaler Ausgewogenheit, nachhaltiger Bewirtschaftung, Aufrechterhaltung der Besiedelung und der Infrastruktur in benachteiligten Gebieten besser entsprechen als die bisherigen Regulierungsformen.
Eine Analyse des umgestalteten Förderungssystems in ökologischer, regionaler und verteilungspolitischer Hinsicht stellt daher eine vorrangige Aufgabe dar, die auch die Basis für agrarpolitische Entscheidungen für die Zukunft bringt.
Die vier wichtigsten Direktzahlungsbereiche für Österreichs Bauern und Bäuerinnen nach dem EU-Beitritt sind folgende:
• Ausgleichszahlungen, die von der EU im Zuge der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) von 1992 eingeführt wurden und nach dem Beitritt auch in Österreich zur Anwendung kommen.
• Zeitlich degressive Ausgleichszahlungen für eine vierjährige Anpassungsphase nach dem EU-Beitritt.
• Direktzahlungen für Berggebiete und benachteiligte Gebiete (Ausgleichszulage der EU).
• Direktzahlungen zur Förderung umweltgerechter Produktionsverfahren (auf Basis der VO 2078/92 der EU).
Der Gesamtbudgetbedarf (Bund, Länder und EU) betrug für diese vier Gruppen von Direktzahlungen im Jahr 1995 etwa 24 Milliarden öS (in dieser Gruppe ist z.B. auch der nationale Zuschlag zur Mutterkuhprämie enthalten). Die GAP-Ausgleichszahlungen werden fast ausschließlich von der EU finanziert, bei den degressiven Ausgleichszahlungen gibt es eine Kofinanzierung von etwa 1,8 Mrd. öS, bei der Ausgleichszulage von ca. 600 Millionen öS und beim Umweltprogramm von 2,3 Mrd. öS durch die EU.
In der Folge werden diese vier Maßnahmengruppen kurz dargestellt und Vorschläge für eine alternative Ausgestaltung diskutiert.
Das EU-Ausgleichszahlungssystem
Der EU-Ministerrat hat im Mai 1992 angesichts wachsender Überschüsse, explodierender Budgetausgaben, zunehmender internationaler Handelskonflikte um Exportmärkte, steigender Umweltbelastungen durch die Intensivproduktion und einer ungerechten Verteilungswirkung der Einkommensstützung in Form von Preisgarantien eine Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) beschlossen. Parallel zu massiven Preissenkungen wurden der Ausbau flächen- bzw. tierzahlbezogener Direktzahlungen sowie flankierende Maßnahmen im Bereich landwirtschaftlicher Umweltschutz, Aufforstung und Vorruhestandsregelung festgelegt. Mit dem Beitritt Österreichs zur EU stellen diese Direktzahlungen auch für die österreichische Landwirtschaft einen wichtigen Ausgleich dar.
Die Ausgestaltung der EU-Agrarreform gibt jedoch – trotz positiver Bereiche (Umweltprogramme, Kleinerzeugerregelung) – Anlaß zur Kritik. Die Flächenprämien sind nicht an betriebliche Obergrenzen gebunden und bei den Prämien für männliche Rinder wurde mit neunzig Einheiten je Altersklasse und Betrieb eine sehr hohe Obergrenze festgesetzt. Durch diese Ausgestaltung der Agrarreform wird die von der EU-Kommission kritisierte ungleiche Verteilung der EU-Budgetmittel auch nach der Agrarreform im Prinzip beibehalten.
Eine entsprechende Änderung der EU-Förderungsbestimmungen, d.h. die Festlegung von Förderobergrenzen und einer Größendegression für die GAP-Ausgleichszahlungen für die gesamte EU, wäre – wenn die freiwerdenden Finanzmittel im Agrarbereich eingesetzt werden – für die kleinstrukturierte Landwirtschaft Österreichs von Vorteil. In Österreich haben nur 0,2 % der Betriebe mit Ackerflächen über 100 ha Ackerfläche bzw. nur 1,3 % über 50 ha Ackerfläche. Eine Durchsetzung dieser Beschränkungen ist jedoch nur in Zusammenarbeit mit anderen EU-Ländern möglich.
Die degressiven Ausgleichszahlungen der Übergangsphase
Als Bezugsgröße der degressiven Ausgleichszahlungen zur Erleichterung der EU-Integration wurden im Ackerbau die Fläche, bei den Tieren die Stückzahl und bei der Milch die angelieferte Menge festgelegt. Obergrenzen je Betrieb, eine degressive Staffelung nach der Betriebsgröße oder eine Koppelung an die Einkommensverhältnisse der landwirtschaftlichen BetriebsinhaberInnen wurden bei den degressiven Ausgleichszahlungen nicht vorgesehen. In Österreich bewirtschaften jedoch 90 % der Betriebe mit Ackerflächen weniger als 20 ha Ackerfläche.
Die überwiegende Mehrheit der Betriebe erhält daher nur geringe Ausgleichszahlungen, während der Durchschnitt der Betriebe mit mehr als 100 ha Ackerfläche (0,2 % der Betriebe) eine Förderung an degressiven Ausgleichszahlungen und GAP-Flächenzahlungen von 1,7 Mio. öS lukrieren kann.
Auch die LieferantInnenstruktur im Bereich Milch ist in Österreich durch einen großen Anteil kleiner und mittlerer LieferantInnen auf der einen und sehr wenigen Großbetrieben auf der anderen Seite gekennzeichnet. Gleiches gilt für die Schweinehaltung. Die Förderungsdifferenzen zwischen Groß- und Kleinbetrieben erreichen allerdings nicht die Größenordnung wie im Ackerbau.
Aus Gründen einer besseren intralandwirtschaftlichen Verteilungsgerechtigkeit und mit der Begründung, daß Großbetriebe ein besseres Anpassungspotential und potentiell günstigere Kostenrelationen aufweisen, sollte für die degressiven Ausgleichszahlungen ebenfalls eine Obergrenze je Betrieb und eine degressive Staffelung nach der Größe der Betriebe festgelegt werden.
Die degressiven Ausgleichszahlungen und GAP-Zahlungen werden auch regional in sehr unterschiedlichem Ausmaß verteilt, dies ist bereits bei der sehr groben Unterscheidung nach den acht österreichischen Hauptproduktionsgebieten aufgrund des Anteils an der Ackerfläche und den Tierbeständen ersichtlich. Besonders stark benachteiligt bei den Förderungen im Marktordnungsbereich sind die Bergbauernbetriebe. Für diese Betriebe gilt: je höher die Erschwernis, desto niedriger die Tierbestände, die Einkommen aus der Landwirtschaft, die degressiven Ausgleichszahlungen und die GAP-Zahlungen.
Die EU-Ausgleichszulage und ihre Umsetzung in Österreich
Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU kommt vor allem den großen, intensiv wirtschaftenden Betrieben in den Gunstlagen zugute. Um für Betriebe in Ungunstlagen die ständigen natürlichen Bewirtschaftungsnachteile auszugleichen, wurde die Ausgleichszulage zugunsten der Landwirtschaft in Berggebieten und bestimmten benachteiligten Gebieten geschaffen.
Im Vergleich zur EU wurden in Österreich vor dem EU-Beitritt in der Agrarstrukturpolitik soziale und regionale Aspekte stärker berücksichtigt. Bei den Beitrittsverhandlungen konnte die Forderung nach der Beibehaltung des bisherigen österreichischen Systems (vor allem des Bergbauernzuschusses des Bundes) und die Kofinanzierung durch die EU nicht durchgesetzt werden. Zukünftig wird auch in Österreich die EU-Ausgleichszulage angewendet, bei der die Förderungshöhe von der Anzahl der Großvieheinheiten (GVE) bzw. der Hektarzahl eines Betriebes und der Bewirtschaftungserschwernis abhängig ist. Um Förderungsverluste für kleine und mittlere Betriebe zu verhindern, konnte im Beitrittsvertrag eine „Wahrungsregelung“ festgelegt werden.
In Österreich werden die Förderungssätze nach Erschwerniszonen gestaffelt. In der Erschwerniszone 4 (extreme Erschwernis) beträgt der Förderungssatz 2.412,– öS. Zukünftig werden allerdings auch Betriebe ohne Erschwernis im Berggebiet bzw. benachteiligten Gebiet mit 1.000,– öS je Förderungseinheit gefördert.
Entsprechend der sozialen Orientierung des Bergbauernzuschusses (Grundbetrag je Betrieb) erhielten bisher nicht die großen Betriebe die höchste Förderung, sondern jene mit dem geringsten Einkommen. Dieses Prinzip wird durch die neue Regelung ins Gegenteil verkehrt. Die Gewinner des neuen Systems sind vor allem die großen Betriebe mit hohem Einkommen und niedriger oder keiner Erschwernis. Um die zusätzliche Direktzahlungsmilliarde (eine Aufstockung auf fast 3 Mrd. öS) entsprechend der bisherigen Ziele des Bergbauernzuschusses zu verwenden, wäre eine andere Verteilung erforderlich. Im „Bergbauernmemorandum“ der Österreichischen Bundesregierung vom Juni 1996 wird bereits eine Weiterentwicklung und ausgewogenere Gestaltung der EU-Ausgleichszulage vorgeschlagen.
Das österreichische Umweltprogramm
Die EU hat zur Abstützung der Agrarreform von 1992 als eine der flankierenden Maßnahmen der Reform ein Aktionsprogramm für den landwirtschaftlichen Umweltschutz beschlossen. Die neuen Möglichkeiten der besonderen Förderung von Umweltmaßnahmen gemäß VO 2078/92 waren auch ein wichtiges Argument der BeitrittsbefürworterInnen in den Diskussionen über die Auswirkungen des EU-Beitrittes auf die österreichische Landwirtschaft vor der Volksabstimmung über den Beitritt. Österreich hatte bereits vor Abschluß der Beitrittsverhandlungen ein sehr umfangreiches Umweltprogramm erstellt, das im Laufe der innerösterreichischen Diskussion und bei den Verhandlungen mit der EU-Kommission über die konkrete Ausgestaltung noch mehrmals abgeändert wurde.
Das österreichische Umweltprogramm beinhaltet eine große Vielfalt an Teilnahmemöglichkeiten und Kombinationsvarianten. Es wurden bereits bisher bestehende umweltrelevante Direktzahlungen (z.B. Biolandbauförderung, Fruchtfolgeförderung) von Bund und Bundesländern in adaptierter Form aufgenommen. Weiters finden sich im Umweltprogramm nach entsprechender Anpassung auch Maßnahmen, die bisher eher dem qualitätsverbessernden Bereich zugerechnet waren. Es wurden aber auch neue Fördermaßnahmen mit dem Umweltprogramm geschaffen.
Für das Jahr 1995 liegen die Kosten des Umweltprogrammes mit 7,3 Mrd. öS aufgrund der weit über den Erwartungen liegenden Beteiligung um fast 2 Mrd. öS über den ursprünglichen Schätzungen. Es haben sich rund 180.000 landwirtschaftliche Betriebe an den angebotenen 25 Einzelmaßnahmen beteiligt und es wurden 78 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche Österreichs durch das Umweltprogramm erfaßt. Nicht nur zur ökologischen Relevanz der beiden größten Einzelmaßnahmen, der Elementarförderung mit 1,5 Mrd. öS (21 %) und der Fruchtfolgestabilisierung mit 1,3 Mrd. öS (17,5 %), gibt es kritische Stimmen, auch die Verteilungswirkung des Programmes zwischen Ackerbau und Grünland wird diskutiert. Auf jeden Fall positiv zu bewerten ist die, gegenüber 1994, stark gestiegene Förderung der biologischen Wirtschaftsweise, die mit 660 Mio. öS einen Anteil von 9 % am Budget beansprucht. An der Evaluierung des Umweltprogrammes wird gearbeitet.
Die Höhe der Förderungszahlungen an einen Betrieb ist von der Teilnahme und der optimalen Kombination der Förderungsmöglichkeiten, der Prämienhöhe je Flächeneinheit und der Betriebsgröße in Hektar abhängig. Aufgrund der Fläche als Bezugsgröße können flächenstarke Betriebe hohe Fördersummen aus dem Umweltprogramm erhalten. Da Umweltförderungen neben der Abgeltung ökologischer Leistungen im Regelfall auch noch – wie auch bereits in der Verordnung 2078/92 der EU und im österreichischen Umweltprogramm (ÖPUL) als eines der Ziele formuliert – einen positiven Einkommenseffekt haben, verstärken flächenbezogene Umweltprämien die intralandwirtschaftlichen Einkommensdisparitäten zwischen den Betrieben unterschiedlicher Größe und sind in dieser Frage der gleichen Kritik ausgesetzt wie die Ausgleichszahlungen aus der Marktordnung.
Auch für das Umweltprogramm sollte eine betriebliche Obergrenze für die Gesamtförderung und eine Größendegression festgelegt werden. Eine hektarbezogene Obergrenze hätte gegenüber einer wertmäßigen Obergrenze den Vorteil, daß die maximale Gesamtförderung je Betrieb bei besonders ökologischen Bewirtschaftungsformen höher wäre als bei der Teilnahme an Maßnahmen mit geringerer ökologischer Relevanz. Auch die Größenstruktur der Land- und Forstwirtschaft würde für eine Beschränkung der Förderungen sprechen.
Die Gesamtwirkung des neuen Direktzahlungssystems
Um die Verteilungswirkung der neuen Direktzahlungen deutlich zu veranschaulichen, wurden exemplarisch für einige sehr große fiktive Betriebe die Förderungen für 1995 geschätzt. Der Durchschnitt der Betriebe mit mehr als 100 ha Ackerfläche der land- und forstwirtschaftlichen Betriebszählung 1990 hat eine Ackerfläche von 229,8 ha und erhält im Jahr 1995 Direktzahlungen in der Höhe von 2,3 Millionen öS je Betrieb. Bei der Teilnahme an weiteren Maßnahmen des Umweltprogrammes können die Fördersummen je Betrieb noch optimiert werden. Um auch die Förderungsdifferenz zwischen großen Ackerbaubetrieben und großen Futterbaubetrieben zu zeigen, wurden die Direktzahlungen für einen Futterbaubetrieb mit 50 ha landwirtschaftlicher Nutzfläche und einer Milchliefermenge von 150.000 kg geschätzt. Dieser Betrieb bekommt im Jahr 1995 Direktzahlungen in der Höhe von 370.000,– öS. Ein Ackerbaubetrieb mit 100 ha Ackerfläche erhält allerdings mit einer Förderung von einer Million öS eine mehr als dreimal so hohe Gesamtförderung als ein großer Futterbaubetrieb.
Schlußbetrachtung
In Österreich kam auch vor dem EU-Beitritt die Marktordnungspolitik stärker den Gunstlagen und den größeren Betrieben zugute. Diese ungleiche Verteilung wird nach dem EU-Beitritt durch die konkrete Ausgestaltung des neugestalteten Direktzahlungssystems fortgesetzt. Kleine Betriebe erhalten nur geringe Direktzahlungen im Bereich der Marktpolitik, dagegen kann eine Minderheit von Betrieben sogar Direktzahlungen in Millionenhöhe lukrieren. Auch wenn die Einbußen aufgrund niedrigerer Preise nach dem EU-Beitritt für große Betriebe insgesamt natürlich höher sind als für Betriebe mit geringerer Marktleistung, ist ein Ausgleich ohne Begrenzung der Förderung aus verteilungspolitischer und betriebswirtschaftlicher Sicht nicht gerechtfertigt.
Für jede Direktzahlungsgruppe wird eine Festlegung von Obergrenzen und eine Größendegression der Förderungen vorgeschlagen. Begründet werden diese Beschränkungen mit einer Verbesserung der intralandwirtschaftlichen Verteilungsgerechtigkeit und der Überlegung, daß Großbetriebe ein höheres Anpassungspotential und potentiell günstigere Kostenrelationen (economies of scale) aufweisen.
Längerfristig wäre der Übergang von produkt- und flächenbezogenen Förderungen zu einem Förderungssystem, das den Betrieb bzw. die Arbeitskraft in den Mittelpunkt stellt und auch außerlandwirtschaftliche Einkommensquellen berücksichtigt, der adäquatere Ansatz, die Ziele der österreichischen Agrarpolitik zu erreichen. Längerfristig müssen agrarpolitische Maßnahmen allerdings als Teil einer umfassenden Regionalpolitik angesehen und eingesetzt werden, da ein sektoraler Politikansatz den vielfältigen Aufgaben und Problemen des ländlichen Raumes nicht gerecht werden kann
Literatur:
AGRARMARKT AUSTRIA (1996): Daten zur Förderungsabwicklung für das Jahr 1995. Wien.
BUNDESMINISTERIUM FÜR LAND- UND FORSTWIRTSCHAFT (1996): Österreichisches Umweltprogramm 1995. Umsetzung der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92. Bericht an die Europäische Kommission. Wien.
BUNDESMINISTERIUM FÜR LAND- UND FORSTWIRTSCHAFT (1996): Österreichisches Bergbauernmemorandum. Österreichisches Memorandum zur Land- und Forstwirtschaft in den europäischen Berggebieten. Wien.
HOFER, O., LINDER, S. (1996): Bundesförderungen für die Land- und Forstwirtschaft 1995. In: Der Förderungsdienst Nr. 4/1996. Wien.
HOVORKA, G. (1996): Das Direktzahlungssystem in Österreich nach dem EU-Beitritt. Forschungsbericht Nr. 37 der Bundesanstalt für Bergbauernfragen. Wien.
Der Forschungsbericht Nr. 37 der Bundesanstalt für Bergbauernfragen „Das Direktzahlungssystem in Österreich nach dem EU-Beitritt“ von Gerhard Hovorka kann bei der Bundesanstalt für Bergbauernfragen, Möllwaldplatz 5, 1040 Wien, Tel. 5048869-0 zu einem Preis von 140,– öS bestellt werden.
Den verschiedensten Formen von Direktzahlungen kommt nach dem EU-Beitritt Österreichs eine Schlüsselrolle in der Agrarpolitik zu. Sie stellen zukünftig einen entscheidenden Faktor für die Einkommens- und Existenzsicherung in der Landwirtschaft dar. Die gestiegene Bedeutung von Direktzahlungen als agrar- und regionalpolitisches Instrument entspricht dem internationalen Trend (siehe GATT-Uruguay-Runde, OECD, EU-Agrarreform). Direktzahlungen werden als einkommenspolitische Alternative zur bisher dominanten Preispolitik grundsätzlich sowohl von kritischen WissenschaftlerInnen als auch von mainstreamigen WohlfahrtsökonomInnen positiv gesehen. Ihre konkrete Ausgestaltung entscheidet allerdings darüber, inwiefern sie gesellschaftlich formulierten Zielen wie sozialer und regionaler Ausgewogenheit, nachhaltiger Bewirtschaftung, Aufrechterhaltung der Besiedelung und der Infrastruktur in benachteiligten Gebieten besser entsprechen als die bisherigen Regulierungsformen.
Eine Analyse des umgestalteten Förderungssystems in ökologischer, regionaler und verteilungspolitischer Hinsicht stellt daher eine vorrangige Aufgabe dar, die auch die Basis für agrarpolitische Entscheidungen für die Zukunft bringt.
Die vier wichtigsten Direktzahlungsbereiche für Österreichs Bauern und Bäuerinnen nach dem EU-Beitritt sind folgende:
• Ausgleichszahlungen, die von der EU im Zuge der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) von 1992 eingeführt wurden und nach dem Beitritt auch in Österreich zur Anwendung kommen.
• Zeitlich degressive Ausgleichszahlungen für eine vierjährige Anpassungsphase nach dem EU-Beitritt.
• Direktzahlungen für Berggebiete und benachteiligte Gebiete (Ausgleichszulage der EU).
• Direktzahlungen zur Förderung umweltgerechter Produktionsverfahren (auf Basis der VO 2078/92 der EU).
Der Gesamtbudgetbedarf (Bund, Länder und EU) betrug für diese vier Gruppen von Direktzahlungen im Jahr 1995 etwa 24 Milliarden öS (in dieser Gruppe ist z.B. auch der nationale Zuschlag zur Mutterkuhprämie enthalten). Die GAP-Ausgleichszahlungen werden fast ausschließlich von der EU finanziert, bei den degressiven Ausgleichszahlungen gibt es eine Kofinanzierung von etwa 1,8 Mrd. öS, bei der Ausgleichszulage von ca. 600 Millionen öS und beim Umweltprogramm von 2,3 Mrd. öS durch die EU.
In der Folge werden diese vier Maßnahmengruppen kurz dargestellt und Vorschläge für eine alternative Ausgestaltung diskutiert.
Das EU-Ausgleichszahlungssystem
Der EU-Ministerrat hat im Mai 1992 angesichts wachsender Überschüsse, explodierender Budgetausgaben, zunehmender internationaler Handelskonflikte um Exportmärkte, steigender Umweltbelastungen durch die Intensivproduktion und einer ungerechten Verteilungswirkung der Einkommensstützung in Form von Preisgarantien eine Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) beschlossen. Parallel zu massiven Preissenkungen wurden der Ausbau flächen- bzw. tierzahlbezogener Direktzahlungen sowie flankierende Maßnahmen im Bereich landwirtschaftlicher Umweltschutz, Aufforstung und Vorruhestandsregelung festgelegt. Mit dem Beitritt Österreichs zur EU stellen diese Direktzahlungen auch für die österreichische Landwirtschaft einen wichtigen Ausgleich dar.
Die Ausgestaltung der EU-Agrarreform gibt jedoch – trotz positiver Bereiche (Umweltprogramme, Kleinerzeugerregelung) – Anlaß zur Kritik. Die Flächenprämien sind nicht an betriebliche Obergrenzen gebunden und bei den Prämien für männliche Rinder wurde mit neunzig Einheiten je Altersklasse und Betrieb eine sehr hohe Obergrenze festgesetzt. Durch diese Ausgestaltung der Agrarreform wird die von der EU-Kommission kritisierte ungleiche Verteilung der EU-Budgetmittel auch nach der Agrarreform im Prinzip beibehalten.
Eine entsprechende Änderung der EU-Förderungsbestimmungen, d.h. die Festlegung von Förderobergrenzen und einer Größendegression für die GAP-Ausgleichszahlungen für die gesamte EU, wäre – wenn die freiwerdenden Finanzmittel im Agrarbereich eingesetzt werden – für die kleinstrukturierte Landwirtschaft Österreichs von Vorteil. In Österreich haben nur 0,2 % der Betriebe mit Ackerflächen über 100 ha Ackerfläche bzw. nur 1,3 % über 50 ha Ackerfläche. Eine Durchsetzung dieser Beschränkungen ist jedoch nur in Zusammenarbeit mit anderen EU-Ländern möglich.
Die degressiven Ausgleichszahlungen der Übergangsphase
Als Bezugsgröße der degressiven Ausgleichszahlungen zur Erleichterung der EU-Integration wurden im Ackerbau die Fläche, bei den Tieren die Stückzahl und bei der Milch die angelieferte Menge festgelegt. Obergrenzen je Betrieb, eine degressive Staffelung nach der Betriebsgröße oder eine Koppelung an die Einkommensverhältnisse der landwirtschaftlichen BetriebsinhaberInnen wurden bei den degressiven Ausgleichszahlungen nicht vorgesehen. In Österreich bewirtschaften jedoch 90 % der Betriebe mit Ackerflächen weniger als 20 ha Ackerfläche.
Die überwiegende Mehrheit der Betriebe erhält daher nur geringe Ausgleichszahlungen, während der Durchschnitt der Betriebe mit mehr als 100 ha Ackerfläche (0,2 % der Betriebe) eine Förderung an degressiven Ausgleichszahlungen und GAP-Flächenzahlungen von 1,7 Mio. öS lukrieren kann.
Auch die LieferantInnenstruktur im Bereich Milch ist in Österreich durch einen großen Anteil kleiner und mittlerer LieferantInnen auf der einen und sehr wenigen Großbetrieben auf der anderen Seite gekennzeichnet. Gleiches gilt für die Schweinehaltung. Die Förderungsdifferenzen zwischen Groß- und Kleinbetrieben erreichen allerdings nicht die Größenordnung wie im Ackerbau.
Aus Gründen einer besseren intralandwirtschaftlichen Verteilungsgerechtigkeit und mit der Begründung, daß Großbetriebe ein besseres Anpassungspotential und potentiell günstigere Kostenrelationen aufweisen, sollte für die degressiven Ausgleichszahlungen ebenfalls eine Obergrenze je Betrieb und eine degressive Staffelung nach der Größe der Betriebe festgelegt werden.
Die degressiven Ausgleichszahlungen und GAP-Zahlungen werden auch regional in sehr unterschiedlichem Ausmaß verteilt, dies ist bereits bei der sehr groben Unterscheidung nach den acht österreichischen Hauptproduktionsgebieten aufgrund des Anteils an der Ackerfläche und den Tierbeständen ersichtlich. Besonders stark benachteiligt bei den Förderungen im Marktordnungsbereich sind die Bergbauernbetriebe. Für diese Betriebe gilt: je höher die Erschwernis, desto niedriger die Tierbestände, die Einkommen aus der Landwirtschaft, die degressiven Ausgleichszahlungen und die GAP-Zahlungen.
Die EU-Ausgleichszulage und ihre Umsetzung in Österreich
Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU kommt vor allem den großen, intensiv wirtschaftenden Betrieben in den Gunstlagen zugute. Um für Betriebe in Ungunstlagen die ständigen natürlichen Bewirtschaftungsnachteile auszugleichen, wurde die Ausgleichszulage zugunsten der Landwirtschaft in Berggebieten und bestimmten benachteiligten Gebieten geschaffen.
Im Vergleich zur EU wurden in Österreich vor dem EU-Beitritt in der Agrarstrukturpolitik soziale und regionale Aspekte stärker berücksichtigt. Bei den Beitrittsverhandlungen konnte die Forderung nach der Beibehaltung des bisherigen österreichischen Systems (vor allem des Bergbauernzuschusses des Bundes) und die Kofinanzierung durch die EU nicht durchgesetzt werden. Zukünftig wird auch in Österreich die EU-Ausgleichszulage angewendet, bei der die Förderungshöhe von der Anzahl der Großvieheinheiten (GVE) bzw. der Hektarzahl eines Betriebes und der Bewirtschaftungserschwernis abhängig ist. Um Förderungsverluste für kleine und mittlere Betriebe zu verhindern, konnte im Beitrittsvertrag eine „Wahrungsregelung“ festgelegt werden.
In Österreich werden die Förderungssätze nach Erschwerniszonen gestaffelt. In der Erschwerniszone 4 (extreme Erschwernis) beträgt der Förderungssatz 2.412,– öS. Zukünftig werden allerdings auch Betriebe ohne Erschwernis im Berggebiet bzw. benachteiligten Gebiet mit 1.000,– öS je Förderungseinheit gefördert.
Entsprechend der sozialen Orientierung des Bergbauernzuschusses (Grundbetrag je Betrieb) erhielten bisher nicht die großen Betriebe die höchste Förderung, sondern jene mit dem geringsten Einkommen. Dieses Prinzip wird durch die neue Regelung ins Gegenteil verkehrt. Die Gewinner des neuen Systems sind vor allem die großen Betriebe mit hohem Einkommen und niedriger oder keiner Erschwernis. Um die zusätzliche Direktzahlungsmilliarde (eine Aufstockung auf fast 3 Mrd. öS) entsprechend der bisherigen Ziele des Bergbauernzuschusses zu verwenden, wäre eine andere Verteilung erforderlich. Im „Bergbauernmemorandum“ der Österreichischen Bundesregierung vom Juni 1996 wird bereits eine Weiterentwicklung und ausgewogenere Gestaltung der EU-Ausgleichszulage vorgeschlagen.
Das österreichische Umweltprogramm
Die EU hat zur Abstützung der Agrarreform von 1992 als eine der flankierenden Maßnahmen der Reform ein Aktionsprogramm für den landwirtschaftlichen Umweltschutz beschlossen. Die neuen Möglichkeiten der besonderen Förderung von Umweltmaßnahmen gemäß VO 2078/92 waren auch ein wichtiges Argument der BeitrittsbefürworterInnen in den Diskussionen über die Auswirkungen des EU-Beitrittes auf die österreichische Landwirtschaft vor der Volksabstimmung über den Beitritt. Österreich hatte bereits vor Abschluß der Beitrittsverhandlungen ein sehr umfangreiches Umweltprogramm erstellt, das im Laufe der innerösterreichischen Diskussion und bei den Verhandlungen mit der EU-Kommission über die konkrete Ausgestaltung noch mehrmals abgeändert wurde.
Das österreichische Umweltprogramm beinhaltet eine große Vielfalt an Teilnahmemöglichkeiten und Kombinationsvarianten. Es wurden bereits bisher bestehende umweltrelevante Direktzahlungen (z.B. Biolandbauförderung, Fruchtfolgeförderung) von Bund und Bundesländern in adaptierter Form aufgenommen. Weiters finden sich im Umweltprogramm nach entsprechender Anpassung auch Maßnahmen, die bisher eher dem qualitätsverbessernden Bereich zugerechnet waren. Es wurden aber auch neue Fördermaßnahmen mit dem Umweltprogramm geschaffen.
Für das Jahr 1995 liegen die Kosten des Umweltprogrammes mit 7,3 Mrd. öS aufgrund der weit über den Erwartungen liegenden Beteiligung um fast 2 Mrd. öS über den ursprünglichen Schätzungen. Es haben sich rund 180.000 landwirtschaftliche Betriebe an den angebotenen 25 Einzelmaßnahmen beteiligt und es wurden 78 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche Österreichs durch das Umweltprogramm erfaßt. Nicht nur zur ökologischen Relevanz der beiden größten Einzelmaßnahmen, der Elementarförderung mit 1,5 Mrd. öS (21 %) und der Fruchtfolgestabilisierung mit 1,3 Mrd. öS (17,5 %), gibt es kritische Stimmen, auch die Verteilungswirkung des Programmes zwischen Ackerbau und Grünland wird diskutiert. Auf jeden Fall positiv zu bewerten ist die, gegenüber 1994, stark gestiegene Förderung der biologischen Wirtschaftsweise, die mit 660 Mio. öS einen Anteil von 9 % am Budget beansprucht. An der Evaluierung des Umweltprogrammes wird gearbeitet.
Die Höhe der Förderungszahlungen an einen Betrieb ist von der Teilnahme und der optimalen Kombination der Förderungsmöglichkeiten, der Prämienhöhe je Flächeneinheit und der Betriebsgröße in Hektar abhängig. Aufgrund der Fläche als Bezugsgröße können flächenstarke Betriebe hohe Fördersummen aus dem Umweltprogramm erhalten. Da Umweltförderungen neben der Abgeltung ökologischer Leistungen im Regelfall auch noch – wie auch bereits in der Verordnung 2078/92 der EU und im österreichischen Umweltprogramm (ÖPUL) als eines der Ziele formuliert – einen positiven Einkommenseffekt haben, verstärken flächenbezogene Umweltprämien die intralandwirtschaftlichen Einkommensdisparitäten zwischen den Betrieben unterschiedlicher Größe und sind in dieser Frage der gleichen Kritik ausgesetzt wie die Ausgleichszahlungen aus der Marktordnung.
Auch für das Umweltprogramm sollte eine betriebliche Obergrenze für die Gesamtförderung und eine Größendegression festgelegt werden. Eine hektarbezogene Obergrenze hätte gegenüber einer wertmäßigen Obergrenze den Vorteil, daß die maximale Gesamtförderung je Betrieb bei besonders ökologischen Bewirtschaftungsformen höher wäre als bei der Teilnahme an Maßnahmen mit geringerer ökologischer Relevanz. Auch die Größenstruktur der Land- und Forstwirtschaft würde für eine Beschränkung der Förderungen sprechen.
Die Gesamtwirkung des neuen Direktzahlungssystems
Um die Verteilungswirkung der neuen Direktzahlungen deutlich zu veranschaulichen, wurden exemplarisch für einige sehr große fiktive Betriebe die Förderungen für 1995 geschätzt. Der Durchschnitt der Betriebe mit mehr als 100 ha Ackerfläche der land- und forstwirtschaftlichen Betriebszählung 1990 hat eine Ackerfläche von 229,8 ha und erhält im Jahr 1995 Direktzahlungen in der Höhe von 2,3 Millionen öS je Betrieb. Bei der Teilnahme an weiteren Maßnahmen des Umweltprogrammes können die Fördersummen je Betrieb noch optimiert werden. Um auch die Förderungsdifferenz zwischen großen Ackerbaubetrieben und großen Futterbaubetrieben zu zeigen, wurden die Direktzahlungen für einen Futterbaubetrieb mit 50 ha landwirtschaftlicher Nutzfläche und einer Milchliefermenge von 150.000 kg geschätzt. Dieser Betrieb bekommt im Jahr 1995 Direktzahlungen in der Höhe von 370.000,– öS. Ein Ackerbaubetrieb mit 100 ha Ackerfläche erhält allerdings mit einer Förderung von einer Million öS eine mehr als dreimal so hohe Gesamtförderung als ein großer Futterbaubetrieb.
Schlußbetrachtung
In Österreich kam auch vor dem EU-Beitritt die Marktordnungspolitik stärker den Gunstlagen und den größeren Betrieben zugute. Diese ungleiche Verteilung wird nach dem EU-Beitritt durch die konkrete Ausgestaltung des neugestalteten Direktzahlungssystems fortgesetzt. Kleine Betriebe erhalten nur geringe Direktzahlungen im Bereich der Marktpolitik, dagegen kann eine Minderheit von Betrieben sogar Direktzahlungen in Millionenhöhe lukrieren. Auch wenn die Einbußen aufgrund niedrigerer Preise nach dem EU-Beitritt für große Betriebe insgesamt natürlich höher sind als für Betriebe mit geringerer Marktleistung, ist ein Ausgleich ohne Begrenzung der Förderung aus verteilungspolitischer und betriebswirtschaftlicher Sicht nicht gerechtfertigt.
Für jede Direktzahlungsgruppe wird eine Festlegung von Obergrenzen und eine Größendegression der Förderungen vorgeschlagen. Begründet werden diese Beschränkungen mit einer Verbesserung der intralandwirtschaftlichen Verteilungsgerechtigkeit und der Überlegung, daß Großbetriebe ein höheres Anpassungspotential und potentiell günstigere Kostenrelationen (economies of scale) aufweisen.
Längerfristig wäre der Übergang von produkt- und flächenbezogenen Förderungen zu einem Förderungssystem, das den Betrieb bzw. die Arbeitskraft in den Mittelpunkt stellt und auch außerlandwirtschaftliche Einkommensquellen berücksichtigt, der adäquatere Ansatz, die Ziele der österreichischen Agrarpolitik zu erreichen. Längerfristig müssen agrarpolitische Maßnahmen allerdings als Teil einer umfassenden Regionalpolitik angesehen und eingesetzt werden, da ein sektoraler Politikansatz den vielfältigen Aufgaben und Problemen des ländlichen Raumes nicht gerecht werden kann
Literatur:
AGRARMARKT AUSTRIA (1996): Daten zur Förderungsabwicklung für das Jahr 1995. Wien.
BUNDESMINISTERIUM FÜR LAND- UND FORSTWIRTSCHAFT (1996): Österreichisches Umweltprogramm 1995. Umsetzung der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92. Bericht an die Europäische Kommission. Wien.
BUNDESMINISTERIUM FÜR LAND- UND FORSTWIRTSCHAFT (1996): Österreichisches Bergbauernmemorandum. Österreichisches Memorandum zur Land- und Forstwirtschaft in den europäischen Berggebieten. Wien.
HOFER, O., LINDER, S. (1996): Bundesförderungen für die Land- und Forstwirtschaft 1995. In: Der Förderungsdienst Nr. 4/1996. Wien.
HOVORKA, G. (1996): Das Direktzahlungssystem in Österreich nach dem EU-Beitritt. Forschungsbericht Nr. 37 der Bundesanstalt für Bergbauernfragen. Wien.
Der Forschungsbericht Nr. 37 der Bundesanstalt für Bergbauernfragen „Das Direktzahlungssystem in Österreich nach dem EU-Beitritt“ von Gerhard Hovorka kann bei der Bundesanstalt für Bergbauernfragen, Möllwaldplatz 5, 1040 Wien, Tel. 5048869-0 zu einem Preis von 140,– öS bestellt werden.
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